Cuando el Tribunal de Justicia de la Unión Europea declara que una ley española vulnera el Derecho comunitario, la pregunta inmediata para el contribuyente afectado es si puede reclamar una indemnización al Estado. La respuesta, según la reciente STS 2073/2026, no es automática: existe un filtro procesal que puede frustrar la reclamación incluso cuando la norma ya ha sido declarada ilegal en Luxemburgo. Esa es la esencia de la responsabilidad patrimonial legislador, una figura jurídica que combina Derecho administrativo, Derecho tributario y Derecho de la Unión Europea.
El caso resuelto por el Tribunal Supremo el pasado 20 de abril de 2026 tiene su origen en el conocido «modelo 720», la obligación de declarar bienes y derechos en el extranjero cuyo régimen sancionador fue declarado contrario al Derecho de la UE por el TJUE en enero de 2022. Miles de contribuyentes sancionados por incumplir esa obligación se preguntaron entonces si podían recuperar lo pagado. La sentencia que analizamos explica, con detalle, por qué la mayoría de esas reclamaciones directas contra el Estado están abocadas al fracaso, y cuál es el camino correcto para conseguirlo.
Para las empresas y los profesionales con activos en el extranjero, y en general para cualquier operador que se plantee reclamar al Estado por una norma fiscal o administrativa contraria al Derecho europeo, esta sentencia fija criterios prácticos imprescindibles.
Los hechos: el modelo 720 y la reclamación tras la condena del TJUE
La recurrente había presentado en su día la declaración informativa de bienes en el extranjero (modelo 720) y, al hacerlo fuera de plazo, una autoliquidación complementaria del IRPF de 2013 por importe de 78.726,92 euros, a la que se sumaron recargos e intereses de demora. Tras la STJUE de 27 de enero de 2022 (asunto C-788/19), que declaró contrario al Derecho de la Unión el régimen sancionador asociado al modelo 720, la contribuyente solicitó al Consejo de Ministros el inicio de un expediente de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, reclamando la devolución de lo ingresado más los daños derivados.
El Consejo de Ministros, mediante acuerdo de 18 de febrero de 2025, desestimó la solicitud. El motivo no fue de fondo, sino procesal: la Administración consideró que la reclamante no cumplía el requisito del artículo 32.5 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), que exige haber obtenido previamente una sentencia firme desestimatoria contra el acto administrativo que aplicó la norma declarada contraria al Derecho europeo. La contribuyente recurrió ese acuerdo ante el Tribunal Supremo.
La cuestión jurídica: el artículo 32.5 LRJSP y la responsabilidad patrimonial legislador
El debate jurídico se centra en si el requisito del artículo 32.5 LRJSP es compatible con el principio de efectividad del Derecho de la Unión Europea. El precepto, tras reconocer el derecho de los particulares a ser indemnizados por toda lesión de sus bienes y derechos, añade una condición específica para los casos de responsabilidad patrimonial legislador derivada de normas contrarias al Derecho europeo:
«Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la Unión Europea, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del Derecho de la Unión Europea posteriormente declarada».
Este requisito ya fue cuestionado ante el propio TJUE. La sentencia de 28 de junio de 2022 (asunto C-278/20, Comisión contra España) declaró que España había incumplido el principio de efectividad, aunque no de forma absoluta: el problema no es exigir una sentencia firme previa como regla general, sino no prever ninguna excepción para los casos en que el daño deriva directamente de una norma legislativa contraria al Derecho de la Unión, sin que exista un acto administrativo impugnable al que oponerse.
Qué dice el Tribunal Supremo sobre la responsabilidad patrimonial legislador
El Tribunal Supremo, con ponencia de José Luis Quesada Varea, parte de su propia doctrina previa (STS 660/2024) para analizar si, en el caso del modelo 720, existía o no esa «dificultad excesiva» que el TJUE considera contraria al principio de efectividad. La Sala recuerda el criterio fijado por el TJUE en el apartado 124 de su sentencia de 2022:
«si bien el Derecho de la Unión no se opone a la aplicación de una norma nacional que establece que un particular no puede obtener la reparación de un perjuicio que no ha evitado, deliberada o negligentemente, ejerciendo una acción judicial, esto solo es posible siempre y cuando el ejercicio de dicha acción judicial no ocasione dificultades excesivas al perjudicado o cuando pueda razonablemente exigirse a este dicho ejercicio».
Aplicando ese criterio, el Tribunal Supremo concluye que sí existía una vía razonable y accesible para la contribuyente: solicitar la rectificación de su autoliquidación y la devolución de ingresos indebidos por la vía del artículo 120.3 de la Ley General Tributaria, alegando que la norma que amparaba la autoliquidación era contraria al Derecho de la Unión. Como la recurrente, de hecho, ya había iniciado ese trámite de rectificación, el Tribunal razona que el requisito del artículo 32.5 LRJSP no le resulta excesivamente gravoso ni contrario al principio de efectividad. En consecuencia, el fallo es claro:
«Desestimar el recurso contencioso-administrativo […] interpuesto por doña Juana contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de febrero de 2025 desestimatorio de la solicitud de responsabilidad patrimonial».
Doctrina establecida: los requisitos para reclamar responsabilidad patrimonial legislador
De esta sentencia, y de la STS 660/2024 en la que se apoya, se extrae una doctrina consolidada sobre la responsabilidad patrimonial legislador en materia tributaria.
El requisito de sentencia firme desestimatoria del artículo 32.5 LRJSP sigue siendo, con carácter general, exigible. Solo decae cuando el contribuyente no dispone de ninguna vía judicial razonable para impugnar el acto que le causó el daño. Si existe un cauce accesible —como la rectificación de la autoliquidación y la devolución de ingresos indebidos del artículo 120.3 LGT— el contribuyente debe agotarlo antes de reclamar directamente al Estado por la vía de la responsabilidad patrimonial. Y si, tras agotar esa vía, obtiene una sentencia firme desestimatoria en la que alegó la infracción del Derecho de la Unión, entonces sí nace el derecho a la indemnización.
En definitiva, la mera declaración de incompatibilidad de una norma española con el Derecho europeo por el TJUE no genera, por sí sola, un derecho automático a indemnización: es necesario recorrer antes el itinerario procesal ordinario.
Implicaciones prácticas para contribuyentes y empresas
Para las empresas y los profesionales que se planteen reclamar al Estado por la aplicación de una norma después declarada contraria al Derecho de la Unión, esta sentencia deja varias lecciones operativas.
Antes de acudir directamente a la responsabilidad patrimonial del Estado, conviene revisar si existe una vía ordinaria de impugnación disponible: rectificación de autoliquidaciones, recurso de reposición o recurso contencioso-administrativo contra el acto de aplicación. Omitir ese paso, confiando en que la sentencia europea basta por sí sola, expone a la desestimación por motivos puramente procesales, como le ocurrió a la recurrente de este caso.
Es imprescindible haber alegado expresamente, en esa vía ordinaria, la infracción del Derecho de la Unión Europea que después fue declarada por el TJUE. La ausencia de esa alegación temprana puede cerrar la puerta a la responsabilidad patrimonial más adelante, aunque se obtenga una sentencia desestimatoria.
Los plazos de prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial —un año desde la publicación de la sentencia del TJUE o desde la firmeza de la sentencia nacional desestimatoria, según los casos— deben vigilarse con atención, coordinando el itinerario tributario ordinario con la eventual reclamación patrimonial posterior.
Conclusión
La STS 2073/2026 confirma que la responsabilidad patrimonial legislador por infracción del Derecho de la Unión Europea sigue exigiendo, salvo excepciones tasadas, agotar previamente la vía ordinaria de impugnación. Es una doctrina especialmente relevante para quienes fueron sancionados al amparo del modelo 720, pero también, por extensión, para cualquier empresa o particular afectado por otras normas tributarias o administrativas que puedan ser declaradas contrarias al Derecho europeo en el futuro.
Si su empresa ha sido sancionada al amparo de una norma que después ha sido declarada contraria al Derecho de la Unión Europea, o tiene dudas sobre cómo articular una reclamación de responsabilidad patrimonial frente al Estado, en jmdominguez.es/contacto podemos analizar su caso concreto y el cauce procesal más adecuado.
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