La caducidad expediente sancionador es una de las garantías más relevantes del administrado frente a la inactividad de la Administración. Sin embargo, ¿qué ocurre cuando la Administración, tras declarar la caducidad, reabre un nuevo procedimiento e incorpora íntegramente todas las actuaciones del expediente caducado? El Tribunal Supremo ha dado respuesta a esta cuestión en una sentencia de gran calado práctico.
La STS 1279/2025, de 14 de octubre (ROJ: STS 4372/2025, ECLI:ES:TS:2025:4372), dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con ponencia del Excmo. Sr. D. Francisco José Sospedra Navas, establece que la incorporación en bloque de actuaciones de un expediente caducado a uno nuevo constituye un acto de trámite no cualificado y, por tanto, no es susceptible de impugnación autónoma. Una doctrina que, si bien es técnicamente sólida, plantea interrogantes sobre la eficacia real de la caducidad como garantía procedimental.
Los hechos: la CNMC y el cártel de la construcción
En octubre de 2018, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) incoó un expediente sancionador (S/DC/0611/17) contra varias empresas constructoras —entre ellas Ferrovial Construcción, S.A.— por presuntas prácticas anticompetitivas consistentes en la coordinación de ofertas en licitaciones públicas convocadas por distintas Administraciones para la construcción y rehabilitación de infraestructuras y edificios.
Tras casi dos años de tramitación, la Sala de Competencia del Consejo de la CNMC dictó resolución el 14 de julio de 2020 por la que declaró la caducidad del procedimiento y ordenó el archivo del expediente. Simultáneamente, instó a la Dirección de Competencia a incoar un nuevo procedimiento sancionador sobre los mismos hechos, al amparo del artículo 47 de la Ley de Defensa de la Competencia (LDC), dado que la eventual infracción investigada no estaba prescrita.
Solo una semana después, el 21 de julio de 2020, la Dirección de Competencia incoó un nuevo expediente (denominado «Obra Civil 2») y, mediante un acuerdo de escasas líneas, resolvió incorporar al nuevo procedimiento la totalidad de lo actuado en el expediente caducado:
«Incorpórese al presente expediente todo lo actuado en el marco del expediente S/DC/0611/17, desde el inicio del procedimiento hasta la Resolución del expediente, en los mismos términos de confidencialidad que fueron acordados en el marco del expediente S/DC/0611/17.»
La cuestión jurídica: caducidad expediente sancionador e impugnabilidad
Ferrovial Construcción interpuso recurso contencioso-administrativo especial para la protección de derechos fundamentales ante la Audiencia Nacional, alegando que el acuerdo de incoación e incorporación era un acto de trámite cualificado susceptible de impugnación autónoma, conforme al artículo 25.1 de la Ley 29/1998, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA).
La empresa sostenía que la incorporación en bloque de todas las actuaciones —incluyendo pruebas, pliegos de cargos y alegaciones— del expediente caducado vulneraba el artículo 95.3 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común (LPAC), el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE) y el principio non bis in idem. En esencia, argumentaba que se predeterminaba la calificación de las conductas investigadas y que la resolución sancionadora posterior —que impuso una multa millonaria— se basaba en prueba ilícita.
El artículo 95.3 LPAC establece que, declarada la caducidad, pueden incorporarse al nuevo procedimiento «los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad». La cuestión era si esta previsión ampara la incorporación íntegra e indiscriminada de todas las actuaciones, o si debe realizarse de forma selectiva y motivada.
Qué dice el Tribunal Supremo sobre la incorporación de actuaciones
La Audiencia Nacional (Sección 6.ª, Sala de lo Contencioso-Administrativo) inadmitió el recurso por considerar que el acuerdo impugnado era un acto de trámite no cualificado. Ferrovial interpuso recurso de casación (n.º 8291/2024), que fue admitido por auto ATS 2632/2025.
El Tribunal Supremo, tras analizar la naturaleza jurídica de los actos de incoación de procedimientos sancionadores, confirma la posición de la Audiencia Nacional y sustenta su razonamiento en tres pilares fundamentales:
Primero, la incorporación de actuaciones está expresamente prevista en el artículo 95.3 LPAC. La norma autoriza incorporar al nuevo procedimiento los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. El Tribunal interpreta que esta previsión legal ampara la incorporación realizada por la CNMC.
Segundo, las garantías procedimentales del investigado subsisten en el nuevo expediente. El nuevo procedimiento debe tramitarse cumplimentando todo el trámite legalmente previsto, incluyendo la formulación de alegaciones, la proposición de prueba y el trámite de audiencia. En consecuencia, el derecho de defensa del investigado no queda materialmente comprometido por la mera incorporación documental.
Tercero, el control judicial posterior permanece íntegramente disponible. Si el material incorporado resultase irregular o las pruebas del expediente caducado fuesen cuestionables, el investigado podrá plantear estas objeciones al impugnar la resolución sancionadora definitiva.
En definitiva, el Alto Tribunal concluye que la condición de acto de trámite simple o cualificado depende de cada caso concreto, pero que la mera incorporación de documentación de un expediente caducado a uno nuevo no genera, por sí sola, la indefensión característica de un acto de trámite cualificado en el sentido del artículo 25.1 LJCA.
Doctrina establecida: caducidad expediente sancionador como formalidad
La STS 1279/2025 fija doctrina casacional en los siguientes términos: la caducidad expediente sancionador no impide la apertura de uno nuevo, siempre que no haya prescripción. La incorporación de actuaciones del expediente caducado al nuevo procedimiento está amparada por el artículo 95.3 LPAC y no convierte el acto de incoación en recurrible por sí mismo.
Sin embargo, la doctrina merece una reflexión crítica. Cuando la Administración declara la caducidad por su propia inactividad y, acto seguido, reinicia el procedimiento incorporando la totalidad de lo actuado, la caducidad se convierte en un trámite meramente formal, desprovisto de consecuencias reales para la Administración incumplidora.
El legislador concibió la caducidad como un mecanismo para desincentivar las dilaciones excesivas en los procedimientos sancionadores. Si la consecuencia práctica de la caducidad se reduce a un simple acto de incorporación documental que permite retomar el expediente exactamente donde se dejó, la finalidad garantista de la institución queda seriamente comprometida.
Además, la sentencia no aborda en profundidad el riesgo de predeterminación que entraña la incorporación íntegra de las actuaciones. Cuando el instructor del nuevo procedimiento tiene ante sí todas las valoraciones jurídicas del expediente anterior —pliegos de cargos, propuestas de resolución, análisis de conductas—, resulta difícil que examine los hechos con la objetividad que debería caracterizar a un procedimiento genuinamente autónomo.
Implicaciones prácticas para empresas ante expedientes sancionadores
Esta doctrina tiene consecuencias directas para las empresas y profesionales que se enfrentan a procedimientos sancionadores administrativos, no solo en el ámbito de defensa de la competencia, sino en cualquier sector regulado (urbanismo, medio ambiente, protección de datos, sector financiero, etc.). Las principales implicaciones son:
La caducidad no extingue el riesgo sancionador. Que un expediente caduque no significa que el asunto haya terminado. La Administración puede —y previsiblemente lo hará— iniciar un nuevo procedimiento sobre los mismos hechos, siempre que la infracción no haya prescrito.
La incorporación en bloque no es impugnable de forma autónoma. El administrado no puede recurrir el acuerdo de incorporación de actuaciones del expediente caducado. Deberá esperar a la resolución sancionadora definitiva para cuestionar la licitud del material incorporado, lo que supone soportar la totalidad del nuevo procedimiento antes de obtener tutela judicial.
La estrategia de defensa debe adaptarse. Ante un nuevo procedimiento que incorpora actuaciones de otro caducado, es fundamental que el investigado (i) verifique que no ha prescrito la infracción, (ii) analice si las actuaciones incorporadas se ajustan al presupuesto del artículo 95.3 LPAC —es decir, si su contenido se habría mantenido igual de no haberse producido la caducidad—, y (iii) documente cualquier irregularidad para hacerla valer al impugnar la resolución final.
La prescripción cobra especial relevancia. Si la caducidad ha dejado de ser una barrera efectiva, la prescripción se erige como la verdadera garantía temporal del investigado. Conviene verificar escrupulosamente los plazos de prescripción de la infracción (variables según la normativa sectorial aplicable) y, en su caso, alegarla como motivo de inadmisión del nuevo procedimiento.
Conclusión
La STS 1279/2025 supone un punto de inflexión en la interpretación de la caducidad expediente sancionador. Si bien el razonamiento del Tribunal Supremo es técnicamente coherente con la literalidad del artículo 95.3 LPAC, la doctrina resultante debilita la eficacia de la caducidad como garantía real del administrado, al permitir que la Administración reinicie procedimientos sin coste efectivo alguno derivado de su propia inactividad.
Para las empresas y profesionales expuestos a procedimientos sancionadores, esta sentencia refuerza la necesidad de una defensa técnica rigurosa desde las fases más tempranas del procedimiento, con especial atención a la prescripción y a la documentación de cualquier irregularidad en la incorporación de actuaciones.
Si su empresa se enfrenta a un procedimiento sancionador o necesita asesoramiento sobre la estrategia de defensa más adecuada, no dude en contactar con nuestro despacho.
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