Las penalidades por demora en el contrato de obras público constituyen el mecanismo coercitivo que la LCSP establece para garantizar el cumplimiento de los plazos de ejecución. Sin embargo, la imposición de penalidades no es automática: la jurisprudencia del Tribunal Supremo exige analizar a quién es imputable el retraso antes de sancionar al contratista.
Régimen legal: artículos 192 a 194 LCSP
El artículo 192 LCSP regula las penalidades por incumplimiento o cumplimiento defectuoso de la prestación. En el contrato de obras, la penalidad más frecuente es la derivada del incumplimiento del plazo de ejecución. Los pliegos deben fijar las penalidades aplicables, que se calculan habitualmente como un porcentaje diario sobre el precio del contrato.
La LCSP establece dos límites cuantitativos esenciales. El primero: cada penalidad individual no puede superar el 10% del precio del contrato. El segundo: la suma de todas las penalidades no puede exceder del 50% del precio del contrato. Alcanzado este último umbral, el órgano de contratación debe optar entre resolver el contrato o continuar su ejecución con imposición de nuevas penalidades.
El artículo 193 LCSP añade que, cuando el contratista incurra en demora por causas que le sean imputables, la Administración podrá optar entre imponer las penalidades previstas o resolver el contrato con incautación de la garantía definitiva.
La imputabilidad de la demora: doctrina del Tribunal Supremo
La cuestión central en la mayoría de los litigios sobre penalidades es determinar a quién es imputable el retraso. La jurisprudencia es clara: solo procede penalizar al contratista cuando la demora le es directamente imputable.
La STS 2019/2026, de 6 de mayo (ROJ: STS 2019/2026, ponente: Luis María Díez-Picazo Giménez) abordó un supuesto de demora en la aprobación del acta de replanteo imputable a la Administración. El Tribunal Supremo declaró que dicha demora es indemnizable, invocando precedentes consolidados de la Sala. Esta sentencia resulta especialmente relevante porque establece con claridad que la Administración no puede trasladar al contratista las consecuencias de sus propios retrasos administrativos.
El acta de replanteo es el acto administrativo que marca el inicio efectivo de las obras. Si la Administración demora su aprobación —por ejemplo, por problemas con la disponibilidad de terrenos, la obtención de licencias o la tramitación de modificados—, el plazo de ejecución no puede computarse contra el contratista.
Resolución por incumplimiento imputable al contratista
En el extremo opuesto, cuando el incumplimiento es genuinamente imputable al contratista, la Administración tiene la potestad de resolver el contrato. La STS 618/2025, de 17 de febrero (ROJ: STS 618/2025, ponente: Eduardo Calvo Rojas) confirmó la resolución del contrato por incumplimiento imputable al contratista, validando la incautación de la garantía definitiva y la determinación de los daños y perjuicios.
Para que la resolución sea procedente, la Administración debe acreditar que el retraso obedece a causas exclusivamente imputables al contratista, que se ha seguido el procedimiento contradictorio previsto en la LCSP, y que se ha oído al contratista antes de adoptar la decisión resolutoria.
Supuestos en que la demora no es imputable al contratista
La práctica administrativa y la jurisprudencia reconocen diversos supuestos en los que la demora no puede imputarse al contratista. En primer lugar, cuando la Administración ordena la suspensión temporal de las obras, sea para tramitar un modificado, por razones de interés público o por causas de fuerza mayor. En segundo lugar, cuando el retraso obedece a la falta de entrega de terrenos o de permisos cuya obtención corresponde a la Administración. En tercer lugar, cuando se producen modificaciones del proyecto que obligan a reprogramar la obra. Y finalmente, cuando concurren causas de fuerza mayor debidamente acreditadas (art. 239 LCSP).
En todos estos supuestos, el contratista no solo queda exonerado de penalidades, sino que tiene derecho a reclamar una indemnización por los daños y perjuicios derivados de la paralización, incluyendo gastos generales improductivos, costes de mantenimiento de equipos y personal, y lucro cesante.
Procedimiento de imposición de penalidades
La imposición de penalidades exige un procedimiento que garantice el derecho de defensa del contratista. La Administración debe notificar al contratista la intención de imponer la penalidad, indicando los hechos y la cuantía propuesta. El contratista dispone de un plazo para presentar alegaciones. Tras su valoración, el órgano de contratación dicta resolución motivada.
Es frecuente que los pliegos prevean un procedimiento simplificado para penalidades de escasa cuantía, pero incluso en estos casos debe respetarse la audiencia del contratista.
Estrategias de defensa del contratista
El contratista que enfrente una penalidad por demora debe actuar con diligencia. Es fundamental documentar desde el inicio cualquier incidencia que pueda afectar al plazo, comunicando por escrito a la dirección de obra y al órgano de contratación todas las circunstancias que provoquen o puedan provocar retrasos.
Las anotaciones en el libro de órdenes y las certificaciones de obra constituyen prueba esencial en estos procedimientos. La jurisprudencia valora especialmente la diligencia del contratista en advertir oportunamente las causas del retraso.
Conclusión
Las penalidades por demora en el contrato de obras público no son una consecuencia automática del retraso. La jurisprudencia del Tribunal Supremo exige analizar la imputabilidad de la demora y reconoce el derecho del contratista a ser indemnizado cuando el retraso obedece a causas administrativas. Contar con un abogado especialista en contratación pública permite diseñar una estrategia de defensa eficaz desde el primer momento y evitar penalidades improcedentes.
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