Los modificados del contrato de obras constituyen una de las cuestiones más litigiosas de la contratación pública española. La Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP), regula en sus artículos 203 a 207 los supuestos en que la Administración puede alterar las condiciones inicialmente pactadas, estableciendo límites que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha ido perfilando con precisión.
Marco legal: artículos 204 y 205 LCSP
La LCSP distingue entre modificaciones previstas en los pliegos (art. 204) y modificaciones no previstas (art. 205). Las primeras deben estar configuradas en la documentación contractual con indicación de su alcance, límites y procedimiento. Las segundas solo proceden cuando concurre alguna de las causas tasadas del artículo 205.2 LCSP.
Entre las causas que habilitan un modificado no previsto destacan las circunstancias sobrevenidas que no pudieron preverse al tiempo de la licitación, la necesidad de incorporar prestaciones adicionales imprescindibles, y los errores u omisiones del proyecto que afecten a la correcta ejecución de la obra.
En todo caso, la modificación no puede superar, aislada o conjuntamente con otras, el 50% del precio inicial del contrato, IVA excluido (art. 205.2.b LCSP). Superado este umbral, procede la resolución del contrato y una nueva licitación.
El ius variandi de la Administración y sus límites
El ius variandi es la potestad de la Administración para modificar unilateralmente el contrato por razones de interés público. Sin embargo, esta prerrogativa no es ilimitada. El Tribunal Supremo ha reiterado que el ejercicio del ius variandi genera el derecho del contratista a ser indemnizado por los perjuicios que la modificación le ocasione.
La STS 1914/2024, de 21 de marzo (ROJ: STS 1914/2024, ponente: José María del Riego Valledor) estableció la necesidad de valorar caso por caso la procedencia de la indemnización al contratista por los daños y perjuicios ocasionados por la paralización de las obras derivada de la tramitación y aprobación de una modificación contractual. Esta sentencia resulta especialmente relevante porque reconoce que la demora inherente al proceso de aprobación del modificado no puede repercutir negativamente sobre el contratista.
En la misma línea, la STS 3714/2025, de 21 de julio (ROJ: STS 3714/2025, ponente: José Luis Gil Ibáñez) abordó la reclamación de daños y perjuicios por las prórrogas y por los proyectos modificados del contrato, consolidando la doctrina de que el contratista tiene derecho a ser resarcido cuando los modificados alteran sustancialmente las condiciones de ejecución.
Suspensión del contrato por modificado: derecho a indemnización
Cuando la Administración acuerda suspender la ejecución de las obras para tramitar un modificado, el contratista tiene derecho a reclamar los perjuicios derivados de dicha paralización. Así lo estableció la STS 3981/2019, de 10 de diciembre (ROJ: STS 3981/2019, ponente: Octavio Juan Herrero Pina), que reconoció la indemnización al contratista por la suspensión acordada para la tramitación de un modificado del contrato de obras públicas.
Los daños indemnizables incluyen típicamente los gastos generales improductivos durante la paralización, los costes de mantenimiento de maquinaria y personal en obra, y el lucro cesante derivado de la imposibilidad de acometer otros contratos.
Circunstancias sobrevenidas y reequilibrio económico
La STS 4207/2024, de 16 de julio (ROJ: STS 4207/2024, ponente: José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat) analizó los retrasos en la ejecución del contrato por circunstancias sobrevenidas, estableciendo criterios sobre cuándo dichos retrasos resultan indemnizables y cuándo son imputables al propio contratista.
La distinción entre causas imputables a la Administración y causas imputables al contratista resulta determinante. Si el retraso deriva de una decisión administrativa —como la aprobación de un modificado, un cambio en el proyecto o una orden de suspensión—, el contratista no puede ser penalizado y tiene derecho al resarcimiento de los perjuicios.
Procedimiento para tramitar un modificado
El procedimiento exige, como requisitos esenciales:
En primer lugar, la redacción de un proyecto modificado que justifique técnicamente la necesidad de la modificación. En segundo lugar, la emisión de un informe del servicio jurídico que verifique la concurrencia de alguna de las causas legales. En tercer lugar, la audiencia al contratista, que debe manifestar su conformidad o, en su caso, solicitar la resolución del contrato si la modificación supera el 20% del precio inicial (art. 206 LCSP). Finalmente, la aprobación por el órgano de contratación.
Cuando la modificación supere el 20% del precio del contrato, será necesario recabar además un dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la comunidad autónoma.
Recomendaciones para contratistas
Para proteger sus derechos ante un modificado, el contratista debe documentar de forma exhaustiva todos los costes adicionales en que incurra, comunicar por escrito a la Administración los perjuicios derivados de la paralización, solicitar formalmente la indemnización al amparo de los artículos 194 y 197 LCSP, y, en caso de denegación, impugnar en vía administrativa y, posteriormente, contencioso-administrativa.
La experiencia demuestra que la documentación rigurosa de los perjuicios es el factor decisivo para obtener la indemnización. Los tribunales exigen prueba cumplida del nexo causal entre la decisión administrativa y el daño efectivamente sufrido.
Conclusión
Los modificados del contrato de obras público son un instrumento necesario pero que genera frecuentes controversias. La jurisprudencia reciente del Tribunal Supremo refuerza el derecho del contratista a ser indemnizado por los perjuicios derivados de las modificaciones y suspensiones decididas por la Administración. Un abogado especialista en contratación pública resulta imprescindible para gestionar adecuadamente estas reclamaciones y asegurar que se respetan los límites legales del ius variandi.
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