Cuando un ciudadano o una empresa gana un pleito contra la Administración en la jurisdicción contencioso-administrativa, la ejecución de sentencias puede convertirse en una nueva batalla. ¿Puede la Administración aprovechar esta fase para introducir condiciones más gravosas que las ordenadas por el tribunal? El Tribunal Supremo acaba de responder con rotundidad.
La reciente STS 2681/2026, de 8 de junio (ECLI:ES:TS:2026:2681, ponente: Miguel de los Santos Gandarillas Martos, rec. 2835/2024), establece una doctrina clara: la Administración debe limitarse a cumplir lo ordenado en el fallo, sin que pueda empeorar la situación jurídica del litigante que obtuvo sentencia favorable.
Analizamos los hechos, la cuestión debatida y las implicaciones prácticas de esta importante sentencia para empresas y profesionales que litigan contra las Administraciones Públicas.
Los hechos: anulación de una ponencia de valores y ejecución extralimitada
El caso tiene su origen en un litigio tributario relativo al Puerto de Bilbao, calificado como Bien Inmueble de Características Especiales (BICE). Una empresa impugnó la ponencia de valores aprobada por la Diputación Foral de Vizcaya (DFV) y los valores catastrales individualizados notificados en su aplicación.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ del País Vasco dictó sentencia (nº 446/2022, de 23 de diciembre) estimando parcialmente el recurso, anulando la ponencia de valores y ordenando a la DFV que elaborase una nueva ponencia ajustada a Derecho.
La sentencia quedó firme. Sin embargo, al ejecutarla, la Administración foral no se limitó a aprobar la nueva ponencia: le otorgó eficacia retroactiva desde la fecha de la ponencia anulada, amparándose en el artículo 39.3 de la Ley 39/2015 (LPAC). La empresa, que había ganado el pleito, se encontró con una carga tributaria retroactiva que la sentencia nunca había autorizado.
Ejecución de sentencias y cosa juzgada: la cuestión jurídica
El debate se centra en una pregunta esencial: ¿puede la Administración, al ejecutar una sentencia firme que le es desfavorable, introducir efectos o consecuencias que el fallo no contemplaba y que perjudican al vencedor del proceso?
La empresa recurrió en casación ante el Tribunal Supremo alegando que la DFV había incurrido en una extralimitación en la ejecución, al otorgar retroactividad a la nueva ponencia de valores sin habilitación del fallo. Denunció la infracción de los artículos 103 y 104 de la Ley 29/1998 (LJCA), del artículo 118 de la Constitución y del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE) en su vertiente de derecho a la ejecución de sentencias firmes.
Las normas en juego son claras. El artículo 103.1 LJCA establece que la potestad de hacer ejecutar las sentencias corresponde al órgano jurisdiccional. Y su apartado 4 declara nulos de pleno derecho «los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento».
Qué dice el Tribunal Supremo sobre la ejecución de sentencias
El Tribunal Supremo estima el recurso de casación y anula los autos dictados en ejecución de la sentencia. El razonamiento de la Sala es contundente y parte de la intangibilidad de las resoluciones judiciales firmes.
El Alto Tribunal recuerda que el derecho a la ejecución de sentencias forma parte del derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24 CE. Citando jurisprudencia constitucional (STC 1/1997, entre otras), afirma:
«La actividad jurisdiccional dirigida a esa finalidad de ejecutar lo juzgado ha de respetar escrupulosamente el fallo o parte dispositiva y ejercitarse con energía e intensidad suficientes para superar los obstáculos que pudieran oponérsele. El derecho a la ejecución impide que el órgano judicial encargado de ella se aparte de lo mandado en el pronunciamiento a cumplir.»
Aplicando esta doctrina al caso, el TS concluye que la Administración foral se extralimitó. El fallo ordenaba elaborar una nueva ponencia de valores, pero guardaba silencio sobre cualquier eficacia retroactiva. La DFV decidió, por su cuenta, atribuir efectos retroactivos amparándose en el artículo 39.3 LPAC, un precepto que el TS califica como «inidóneo para decidir si la Administración ha cumplido o no la sentencia».
En palabras del propio tribunal:
«La Administración ha ido más allá de lo que la sentencia le autorizaba, puesto que esta guardaba silencio a propósito de esa eficacia retroactiva. […] La actividad ulterior, administrativa y judicial, desoye los términos del fallo e incorpora un prohibido efecto nuevo y más gravoso para la recurrente, que se ve privada de su derecho a la cosa juzgada.»
La doctrina sobre ejecución de sentencias firmes
El Tribunal Supremo establece en el fundamento quinto la siguiente doctrina jurisprudencial:
«Las sentencias judiciales deben cumplirse en sus propios términos (arts. 118 CE y 103 y concordantes LJCA), de suerte que la Administración no puede, con ocasión de su ejecución, introducir decisiones, cargas u obligaciones al vencedor del proceso para el que no hubiera sido habilitada expresamente en el fallo y que empeoren la situación jurídica del favorecido por él.»
Esta doctrina se traduce en tres prohibiciones concretas durante la fase de ejecución:
Primera: la Administración no puede modificar lo resuelto en la sentencia, pretendiendo que la ejecución alcance a aspectos que el fallo no recogía.
Segunda: la ejecución no puede proyectarse sobre sujetos a los que la sentencia no se refería ni la ley permite extender sus efectos.
Tercera: no cabe rediscutir cuestiones que ya quedaron zanjadas con autoridad de cosa juzgada (art. 207.3 LEC).
Implicaciones prácticas para empresas y profesionales
Esta sentencia tiene consecuencias directas para toda empresa o profesional que haya obtenido —o espere obtener— una sentencia favorable contra la Administración.
Vigilar la fase de ejecución. Ganar el pleito no es el final del camino. La Administración puede intentar incorporar condiciones nuevas o efectos no previstos en el fallo. Es imprescindible que el letrado de la parte vencedora controle que la ejecución se ajusta estrictamente a los términos del fallo.
Recurso de casación contra autos de ejecución. El artículo 87.1.c) LJCA permite recurrir en casación los autos dictados en ejecución de sentencia cuando resuelvan cuestiones no decididas en ella o contradigan el fallo. Esta vía procesal es la herramienta adecuada para combatir las extralimitaciones administrativas.
Nulidad de los actos contrarios al fallo. Los actos administrativos dictados en ejecución que contradigan la sentencia son nulos de pleno derecho (art. 103.4 LJCA). No se trata de mera anulabilidad, sino de la nulidad más radical del ordenamiento.
El silencio del fallo no habilita a la Administración. Si la sentencia no autoriza expresamente un determinado efecto (como la retroactividad en este caso), la Administración no puede atribuírselo invocando preceptos legales ajenos al proceso.
Conclusión
La STS 2681/2026 refuerza una garantía esencial del Estado de Derecho: la ejecución de sentencias firmes debe realizarse en sus propios términos, y la Administración no puede convertirla en una oportunidad para empeorar la posición del vencedor. La doctrina establecida por el Tribunal Supremo constituye un instrumento de protección para empresas y ciudadanos frente a prácticas administrativas que desvirtúan el contenido de las resoluciones judiciales.
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